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Políticas de Recursos Humanos en la Administración Local: estado de la cuestión y propuestas de cambio

Rafael JIMÉNEZ ASENSIO

Consultor Institucional

Catedrático de Universidad, acreditado

@rjimenezasensio

Capital Humano, 27 de Noviembre de 2019, Wolters Kluwer

El presente trabajo lleva a cabo un breve diagnóstico de la situación del empleo público local en España, poniendo de relieve algunos de sus déficits más marcados, para afrontar después la necesidad de fortalecer esa institución que es la función pública local en el marco de la Agenda 2030, a través de la enumeración de una serie de desafíos y un decálogo de propuestas que tienen como finalidad proceder a reformar adecuadamente esas estructuras de personal tan necesarias en las organizaciones locales para hacer buena política y prestar servicios a los ciudadanos. No obstante, el futuro inmediato está plagado por algunas sombras que deberán despejarse para hacer efectivo tal proceso de transformación, que depende en estrecha medida del liderazgo político y de la evolución de la economía en los próximos meses.

«No hay democracia local de calidad sin un sistema de mérito que garantice la disposición de un bien público esencial: una burocracia local que, además de eficaz, sea garante de la imparcialidad. Al punto que su ausencia es un factor coadyuvante de corrupción e ineficiencia»

Javier Cuenca Cervera, El empleo público local en la España democrática. Una perspectiva institucional, FDGL, 2015, p. 163

«Suele haber en muchos ayuntamientos una presencia sindical nutrida e influyente, a las que los alcaldes y concejales oponen por lo general menos resistencia que otras administraciones en las mesas de negociación. Incluso hay corporaciones en las que la posición del alcalde es tan débil que los sindicatos alcanzan el sueño de cogestionar o dirigir de facto la política de personal»

Miguel Sánchez Morón, Las Administraciones españolas, Tecnos, 2018, p. 172

I. Introducción

El inicio de un nuevo mandato local (que nunca «legislatura») abre la caja de las iniciativas políticas y debería ser (aunque muchas veces no lo es) buen momento también para el diagnóstico y la planificación estratégica. Definir los nudos de la política de recursos humanos en la esfera local y plantear algunas propuestas de mejora son dos cosas que se pretender hacer aquí en este breve espacio, aunque ya anuncio de entrada que pocas novedades hallará el lector frente a lo que he ido exponiendo públicamente en diferentes foros con anterioridad y en algunas contribuciones que aún están pendientes de aparecer. Uno no puede reinventarse todos los días. El análisis y las tesis que expongo en estas líneas es, por tanto, tributario de una trayectoria de reflexión sobre el empleo público local, que ya data de varias décadas. En cualquier caso, he retocado y reforzado argumentos, matizado algunas ideas y redefinido ciertas propuestas. Con la pretensión de aportar un valor diferencial a esta amable invitación que mi buen colega y amigo, Jorge Fondevila, me hizo en su día para tomar parte en este número monográfico de la Revista El Consultor. Me hubiese gustado aportar algún enfoque nuevo, pero como bien sabe el director de este número las condiciones de contexto no han sido precisamente las más idóneas para llevar a cabo esa tarea, a pesar mío.

Gestionar personas es una tarea ingrata y compleja en cualquier organización, más aún en las públicas

Si hay algo realmente difícil en los gobiernos locales (en realidad, en cualquier tipo de organización pública) no es otra cosa que gestionar eficientemente las personas que forman parte de esas estructuras institucionales públicas que conocemos como ayuntamientos, diputaciones o mancomunidades, por traer a colación tres significativos ejemplos. Ya lo decía Emerson, las instituciones son una prolongación de las personas; si estas fallan o no son las apropiadas en agujero se muestra con toda su crudeza, más aún en entidades locales de dimensiones pequeñas, donde «equivocarse» en la selección de un empleado público (o nombrarlo bajo criterios de clientelismo, nepotismo o amiguismo) pasa una enorme factura al cabo del tiempo, que puede superar el millón de euros de impacto para la Administración a lo largo de la vida del funcionario. Y, sin son muchos, hagan cuentas, al margen de costes indirectos.

Gestionar personas es, además, una tarea ingrata y compleja en cualquier organización, más aún en las públicas, por lo que inmediatamente diré. Y ello por una razón muy sencilla: mal se puede hacer gestión si no se hace previamente política. Sin una (buena) política de recursos humanos, diseñada y compartida en sus detalles (aunque también en su estrategia), nunca se podrá hacer (buena) gestión de personas en las organizaciones públicas, tampoco en las locales. Y ante una ausencia de política, la gestión se transforma en contingente, errática, condicionada o hipotecada, que aún es peor. Si nadie imprime visión al problema y orienta su curso, la gestión de recursos humanos se diluye transformándose fácilmente —como decía Joan Prats— en pura «administración de personal». Las unidades de recursos humanos de los gobiernos locales se convierten, así, en meras «gestorías» (Gorriti): pagan nóminas, reconocen trienios, conceden permisos y vacaciones, organizan (cuando lo hacen) cursos de formación, declaran situaciones administrativas, etc. Esto es lo que hacen en su práctica totalidad todas las Administraciones locales. Lo extraño, que debiera ser lo normal, es que hicieran política y gestión de recursos humanos, no mera gestoría o administración de personal. Que nadie se queje luego de que las cosas no funcionen.

II. Situación actual del empleo público local: diagnóstico de sus problemas

No oculto nada que no se sepa si digo que la crisis de la institución de función pública (hoy en día del «empleo público») es sencillamente alarmante. Si esto es así en general, en el empleo público local el asunto es aún más serio. Nos hemos creído tanto la versión barata o historicista de la autonomía local (aquella que reafirma la posición del alcalde como cacique) (1) , que lo realmente importante del pretendido autogobierno no es su dimensión exógena (la defensa de sus competencias frente a las injerencias de otros niveles de gobierno), sino principalmente su enfoque endógeno (la facultad de hacer y deshacer a su antojo en la «casa consistorial»). Mal pronóstico. Así no se hacen las cosas, hay políticas, como las de personal, en las que los principios de imparcialidad y objetividad son nucleares para su correcto ejercicio. Y, en estos casos, la proximidad inmediata no ayuda, pues puede enturbiar la mirada y la práctica de algunas políticas tan sensibles a la presión como son las derivadas del acceso al empleo público. Pero las cosas no están mejor en otras políticas de recursos humanos en su gestión local, pongamos el caso del diseño organizativo (puestos de trabajo), del sistema retributivo o de la provisión de puestos de trabajo, por solo traer tres ejemplos. Y no hablemos, aunque algo diremos, del «clientelismo sindical» (Fondevila), que encuentra terreno abonado cuando «la casa» es pequeña y el empleado próximo débil.

La crisis de la institución de función pública es sencillamente alarmante. En el empleo público local el asunto es aún más serio

El diagnóstico que cabe hacer del empleo público local, con todas las diferencias y matices (abundantes, por cierto) que presenta una realidad tan poliédrica como la Administración Local, se puede resumir en exposición telegráfica, como ya hice en otro espacio, en los siguientes puntos.

La realidad local es enormemente plural. Gestionar eficientemente personas en municipios pequeños suele ser un pío deseo. En estos casos, hay que fiarlo todo a la suerte. Si se dispone de buenos funcionarios con vocación de servicio, algo se podrá hacer. En caso contrario, olvídense. Tiempo perdido. Pero en municipios medianos y grandes, o en las propias diputaciones, las cosas, aunque podrían serlo, no son precisamente mejores. Son ciertamente escasas, incluso anecdóticas, las entidades locales que disponen de máquinas burocráticas bien engrasadas y altamente profesionales o cualificadas; esto es, que llevan años invirtiendo en organización y políticas de personal (aspectos, por lo común, olvidados en cualquier agenda de gobierno municipal). Sin embargo, los responsables políticos o directivos no son conscientes de las letales consecuencias que tiene ese abandono. En efecto, no haber hecho política y gestión de personal durante décadas, termina pudriendo la organización hasta en sus rincones menores. Herencias envenenadas las hay por doquier. El estado de deterioro y abandono de estos temas, es en muchos casos sorprendente, aunque más lo es que no se adopte medida alguna para corregirlo. Empleadores irresponsables o poco duchos en estas lides, han dejado en manos de la inagotable voracidad sindical prácticamente todo lo que tiene que ver con la gestión de personas en las entidades locales. En este ámbito no se negocia o se concierta, se co-gobierna, cuando no se cede a todos los apetitos de ventajas salariales o no demandadas por los agentes sociales. Y eso se paga. Además, con larga factura. El ciudadano, como siempre, ni se entera. De eso se prevalen.

Con ese oscuro panorama, la opción política más común es distraer el problema e implorar para que «la bomba» (siempre activa) de los asuntos de personal generalmente podridos no me reviente en las manos (aunque si a alguien le revienta, pues al fin y a la postre lo termina haciendo «que no sea a mí»). El mal político (o el político irresponsable) juega así a la lotería inversa, con suerte se libra. A quien «le caiga el Gordo» (normalmente vestido con el disfraz de sentencia de los Tribunales de justicia o de enjuiciamiento contable), aunque no haya tenido arte ni parte en la gestación del problema, pagará por todos los irresponsables o indolentes que le precedieron. La política local timorata pone a la política y gestión del personal como penúltima (o última) preferencia de su orden de prioridades. Nadie quiere en el reparto de responsabilidades políticas «el patito feo» de la política de personal, que desgasta mucho y no da apenas ninguna alegría. Tampoco abundan los directivos o responsables de recursos humanos que desarrollen su oficio con seriedad y profesionalidad, pues apenas duran un asalto. Encontrar buenos perfiles de responsables de recursos humanos para los ayuntamientos comienza a ser una odisea. La dictadura sindical, como me decía un periodista experto en lo público, acecha y acosa a un empleador frágil. A poco que le aprieten, concede todo. Y ello deja en mantillas (por no utilizar otra expresión) al responsable o directivo de recursos humanos que pretendía poner orden en la casa.

La política local timorata pone a la política y gestión del personal como penúltima (o última) preferencia de su orden de prioridades

Olvídense, por tanto, de llevar a cabo una verdadera política de gestión eficiente de personas en su entidad local si no viene acompañada de liderazgo político efectivo y de una buena dirección (o buenos técnicos) de recursos humanos, pues si ello no es así los problemas de personal (que siempre abundan) se irán pudriendo y sus consecuencias cada vez serán peores. O hay alguien que se enfrenta «a cara de perro» al problema real, o de forma imperceptible e irreparable el empleo público local irá perdiendo el escaso prestigio que aún le queda hasta desdibujarse por completo. No es bueno, al menos a mí no me lo parece, un tipo de responsable de recursos humanos que basa su continuidad y permanencia en la connivencia y «buen rollo» con los representantes sindicales. Si lo hay, mejor; pero hay momentos en que se deben adoptar decisiones que no agradarán lo más mínimo a tales actores y, en ese caso, solo la responsabilidad gerencial suple a procrastinar o sortear los problemas reales. Cada día que pasa, dado el deterioro que ofrecen algunas organizaciones públicas en esta materia (aunque no son todas, en honor a la verdad), las unidades de recursos humanos (o de función pública) ya no necesitan tanto profesionales excelentes como perfiles dispuestos a inmolarse o a pasar a la unidad de quemados intensivos en un tiempo circunscrito al mandato. Eso sí, tal como están las cosas, es la única solución capaz de devolver el poder de dirección de personas al lugar del que nunca debería haber salido. Con la anuencia y apoyo de la política, de la buena. No se puede declinar por más tiempo el ejercicio del poder de dirección en las Administraciones Locales por lo que respecta a la gestión de personas. Ni todo vale, ni todo se puede admitir. Sin un mínimo de disciplina organizativa es imposible cumplir metas y obtener resultados.

Es cierto, en todo caso, que el marco normativo regulador del empleo público local en nada contribuye a mejorar ese paupérrimo estado de cosas. Está absolutamente obsoleto. Lleno de contradicciones, plagado de incoherencias, fragmentado, atomizado y, sobre todo, claramente disfuncional e inadaptado para afrontar los inmediatos retos y futuros desafíos a los que debe hacer frente la política municipal en el ámbito de la gestión de personas en sus organizaciones. La «penúltima» salida de tono ha sido la STS sobre la interinidad en la policía local, que comenté en su día (2) . Pero en un país que lleva varios años prácticamente sin gobierno (buena parte de su tiempo «en funciones») y con un Parlamento en precario, que no cumple la función principal de su existencia (legislar), las reformas legislativas ni están ni se las espera. A una legislación caótica y chapucera se le añaden interpretaciones de vuelo gallináceo, algunas veces promovidas por los tribunales de justicia (la jurisdicción social en este campo es lo más parecido a una entidad de beneficencia), que siempre paga el maltrecho bolsillo del ciudadano. Se imponen las formas y se obvia el fondo. Empieza a ser preocupante que ni siquiera los tribunales de justicia sean capaces de extraer las finalidades de interés público que deben regir el sistema jurídico en su conjunto. La inventiva jurisdiccional y sus propios vaivenes cada día desestabilizan más. Crean, algunas veces, más problemas de los que intentan resolver.

El sindicalismo del sector público se ha ido convirtiendo, con el paso del tiempo, en un auténtico freno a cualquier transformación o mejora funcional

Un actor perturbador en el panorama del empleo público local es, como ya se viene apuntando y estudió atentamente en su día Javier Cuenca, el sindicalismo de sector público. También fuertemente criticado en sus (malas) conductas por buena parte de la doctrina (por ejemplo: Sánchez Morón, Ramió/Salvador; etc.). Partiendo del legítimo ejercicio de un derecho fundamental (la libertad sindical y la negociación colectiva anudada a aquel), ese actor se ha ido convirtiendo con el paso del tiempo en un auténtico freno a cualquier transformación o mejora funcional de la institución. Más que ser conservadores, representan, como lo calificara Pepe Mujica, la patología extrema de aquéllos: la más pura reacción. Su único objetivo es llenar de prebendas sinfín a sus «afiliados» sindicales y, por extensión, ganar más adeptos a la causa de exprimir la vaca del presupuesto público hasta que no quede una gota de leche, como expresó en su día un sindicalista del sector público. Se trata de llenar el morral de los empleados públicos de condiciones de trabajo cada día más ventajosas (vacaciones, permisos, retribuciones, etc.), muy por encima de las existentes en el mercado privado. Y todo ello a cambio de nada: pues el empleador débil —como lo calificó Francisco Longo— todo lo regala. Prima una desviada y corrupta concepción, muy anclada por cierto: el presupuesto público no es de nadie. Frente a tales regalos no hay contrapartidas: ni evaluación del desempeño, ni diferenciar retributivamente al que trabaja bien del que no trabaja, ni seleccionar a los mejores con pruebas rigurosas, ni una auténtica carrera profesional que gestione la diferencia. Y, además, los malos sindicalistas (aquellos que no ven más allá de sus narices) ansían que no se implante (en eso se coaligan con una política estrecha) la figura de la dirección pública profesional. Odian, además, cualquier referencia a la evaluación del desempeño. Y esto de los códigos éticos afirman con desparpajo e ignorancia es propio solo de los políticos, no de los empleados públicos. Palos en las ruedas. Todas esas ocurrencias son de la empresa, no de la Administración. Mejor el caos que el orden. Un actor del siglo XX que no se adapta al XXI, como atentamente ha reconocido Alain Touraine en su última obra (3) . Y, si no lo hacen rápido, desaparecerán, aunque se lleven por delante algunas cosas: por ejemplo, la Administración Pública.

Consecuencia de lo anterior, el empleo público local es una institución desarticulada con muy bajo sentido de pertenencia, donde los valores de lo público están muypoco presentes (en algunos casos ausentes de forma absoluta). Ciertamente, hay excepciones; algunas notables. Todavía existen municipios, la mayor parte de cierto tamaño, aunque algunos de estructura media, en los que la gestión de personas es razonable o, incluso, buena. Pero la regla es una percepción, cada vez más acusada, de desvinculación institucional. Comienza a ser altamente preocupante el escaso sentido institucional que se percibe en el empleo público, y por lo que ahora toca en el local. Y sin sentido de pertenencia institucional, como recordó Hugh Heclo en su día, las organizaciones públicas son pastos de clientelas e ineficiencias. Pierden imagen y prestigio.

No obstante, ser empleado público en estos momentos es un privilegio, sobre todo si se dispone de un empleo «permanente» o «estable», aunque también lo es ser interino, sobre todo si se compara la interinidad pública (que puede eternizarse y dispone de condiciones de trabajo homologables en gran medida al empleo estable) con la existente en el sector privado (4) . Las «vocaciones» funcionariales se multiplican en momentos de incertidumbre. La «estabilización» es la nueva Meca del interino o del ciudadano. El mercado del empleo privado es cada vez más contingente y precario. Nada que ver con lo público, por mucho que se pretenda vender lo contrario. En el mundo local sigue existiendo la presión, y en algunos casos la práctica, de «colocar a la clientela política, sindical o familiar», cuando no a los amigos. Detestable y corrupta práctica, que nos ha dado algunos (malos) ejemplos recientes. Y no digamos nada de su sector público institucional y empresarial. Allí la corrupción campa a sus anchas en el empleo de quien no lo merece. Al menos en amplias zonas del territorio estatal. No en todas, es verdad. Pero en buena parte. Con el plácet también del TS, en este caso de su sala de lo social, que con su reciente y equivocada doctrina (ATS 24 enero 2018), atentamente analizada por Jorge Fondevila, ha facilitado la conversión en laborales infinitos fijos sin superar pruebas selectivas a una legión de laborales temporales en fraude de ley.

Así las cosas, no cabe sorprenderse de que las máquinas burocráticas locales sean herramientas formales (donde aparentemente se cumple la Ley, aunque a veces ni eso), pero a la vez resulten en buena medida estructuras organizativas que ofrecen en algunos casos resultados de ineficiencia escalofriante. La productividad del empleo público es baja, la del empleo público local también. Porque es muy difícil, cuando no imposible, ser productivo donde no hay medición del rendimiento ni reglas precisas o estas son contradictorias, o donde tampoco hay —como ha estudiado Joan Mauri— poder de dirección, pues éste se encuentra ausente; o, en fin, donde se trabaja de forma discontinua, con largos períodos en los que la máquina está prácticamente «sin piezas» o efectivos (verano, navidades, semana santa, puentes, etc.). La acumulación de «moscosos», «canosos», «puentes artificiales», vacaciones y permisos varios, comportan la esquizofrenia de que las leyes penalizan (aunque suavemente) a la Administración por resolver tarde o no resolver, sin embargo, a ningún empleado público le pasa nada por no resolver en plazo. Otra indolencia más, de una Administración de mentira. Silencio sepulcral de una Administración durmiente en largos períodos vacacionales.

Y, en fin, se podrían multiplicar las patologías. Hay otra muy relevante. El principio de mérito (o si se prefiere, de igualdad, mérito y capacidad) está prácticamente ausente en el acceso al empleo público en buena parte de las entidades locales. Y esto no es de ahora, viene de lejos. Las prácticas clientelares, de nepotismo o de amiguismo siguen siendo más frecuentes de lo que sería deseable en la esfera local. Las oposiciones «de verdad» (competitivas y abiertas) se han convertido en un sueño prácticamente irrealizable. Convendría plantearse muy en serio si la escala local es la más idónea (al menos el pequeño y mediano municipio) para llevar a cabo una selección objetiva e imparcial. Hace varios años (Informe sobre el Empleo Público Local, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2008), publiqué un trabajo conjuntamente con Federico Castillo dónde abogábamos por la creación de Agencias de Empleo Público a escala provincial que, gestionadas por las Diputaciones o en forma de Consorcios, ejecutaran por delegación, entre otras cosas, la selección profesional de empleados locales. Poco se ha hecho en esta dirección. Algo en el ámbito de las policías locales, pero a escala autonómica. En el resto de empleos, la escala municipal sigue siendo determinante como modelo de organización de pruebas selectivas. Y ello tiene sus evidentes limitaciones y provoca no pocas distorsiones.

El empleo público local se encuentra en una compleja encrucijada. No será fácil salir de ella. Pero, al menos, se debe intentar

En fin, a pesar de este panorama tan poco halagüeño, algo habrá que hacer. Realmente, se debería hacer mucho, pues son demasiados frentes abiertos y algunos de ellos ni han sido siquiera citados en estas páginas: carencia de planificación de RRHH, relaciones de puestos de trabajo obsoletas y rígidas, puestos de trabajo que obedecen a necesidades locales periclitadas, limitaciones de la política formativa, inexistencia de evaluación del desempeño, ausencia de carrera profesional, etc. Bien es cierto que algunos pocos ayuntamientos han puesto en marcha buena parte de esas políticas e instrumentos de gestión de personas en sus organizaciones. Pero no dejan de ser una anécdota en un panorama sombrío.

Quedarse de brazos cruzados no es solución alguna. Transferir el problema «a los que vengan después» es un cínico ejercicio de irresponsabilidad política y una pésima herencia para la ciudadanía, así como para el propio municipio. Hay que querer poco a tu pueblo o ciudad para endosarle «un marrón» como los que se han dejado por el camino. No queda otra que ponerse manos a la obra. Comenzar gradualmente a mejorar las cosas, también la gestión de personas en las organizaciones locales por muy cuesta arriba que sea la tarea y por poco «que luzca» políticamente a corto plazo. Impulsar un cambio gradual y sostenido de la política de recursos humanos es presupuesto imprescindible para hacer buena Política Local (con mayúsculas) y prestar servicios de calidad a la ciudadanía. No será fácil, pero ello no es óbice para no abordar esa responsabilidad. Quien no quiera problemas, que no se meta a alcalde o concejal, ni tampoco asuma responsabilidades directivas o de gestión sobre recursos humanos. Se vive más plácidamente de ciudadano común o de funcionario sin «galones».

En cualquier caso, como se puede advertir, los desafíos o retos generales son enormes. También en muchos casos los puntuales o endógenos. Hay que hacer un diagnóstico preciso del estado del problema (recursos humanos) en cada organización antes de afrontar la tarea de definir qué medidas se deben aplicar, pues estas (las medidas) deben salir de aquél (el diagnóstico). Reformar a ciegas o por puro voluntarismo es lo peor que se puede hacer. Pero hay solución o, al menos, hoja de ruta para enfrentarse a todos esos problemas. Habrá que identificarlos (algunos ya han salido en estas primeras líneas) y, una vez cumplida esta tarea, poner negro sobre blanco las vías para buscar cómo resolverlos. Eso es objeto del siguiente epígrafe, mucho más propositivo. Solo se requiere voluntad política, que no es poco. Si los alcaldes pretenden liderar su ayuntamiento y mejorar su organización, no deben sortear o eludir este tema. Se estarían engañando a sí mismos y a su propia ciudadanía. Han de afrontar directamente el problema, aunque sea espinoso y largo en su resolución.

III. Propuestas de cambio en un contexto marcado por la Agenda 2030. Desafíos del empleo público local

Tal como se ha visto, el empleo público local se encuentra en una compleja encrucijada. No será fácil salir de ella. Pero, al menos, se debe intentar. No hacerlo sería un ejercicio supino de cinismo y de irresponsabilidad. Y la política local, la buena política, no se lo puede permitir. Sin un empleo público de mínima calidad institucional, nunca habrá una administración local eficiente ni menos aún un gobierno local que haga política con resultados tangibles.

La Agenda 2030 identifica como es sabido diecisiete Objetivos de Desarrollo Sostenible. No cabe duda alguna que los gobiernos locales deberán tomar como referencia en sus futuros planes de mandato tales Objetivos, que serán polos de referencia obligados para hacer política local en los próximos años. Y dentro de esos ODS se encuentra el número 16, que tiene como hilo conductor la Paz, la Justicia y las Instituciones. Me interesa destacar este último aspecto, pues sin un fortalecimiento institucional y sin la articulación de un sistema de Buena Gobernanza Pública, en el que los recursos humanos de las organizaciones públicas son una pieza insustituible del modelo, no se podrán alcanzar cabalmente tales ODS y el fracaso marcará el devenir de la puesta en marcha de esa Agenda 2030 en los niveles locales de gobierno (5) . En suma, invertir en el fortalecimiento del sistema de recursos humanos en las Administraciones Locales, por tanto en su profesionalización, imparcialidad e integridad, debería ser un eje de funcionamiento de los gobiernos locales en los próximos años, aunque a muchos responsables públicos esta idea les siga resultando enormemente ajena o distante.

Sin un empleo público de mínima calidad institucional, nunca habrá una Administración Local eficiente

Los retos a los que se enfrenta cualquier gobierno local en materia de personal son, sin embargo, innumerables. Muchos de ellos proceden de la herencia recibida. Y estos no son fáciles precisamente de resolver. El contexto de cada administración local marcará, por tanto, la diferencia. Y se debe analizar caso por caso. Aquí no caben las generalizaciones. Los retos endógenos se deben diagnosticar adecuadamente y articular medidas efectivas para intentar resolverlos. Sobre estos muy poco puedo decir aquí. Requieren tratamiento individualizado.

De otro lado, los desafíos generales que en los próximos años deben encarar los niveles locales de gobierno en materia de recursos humanos son muy conocidos y están bien identificados. Citaré solo algunos de ellos, resumiéndolos en diez puntos:

  • 1. Reforzar el sistema de mérito y la profesionalización en el acceso al empleo público y provisión de puestos de trabajo, especialmente —aunque no solo— en los procesos de estabilización del empleo temporal, donde se corren elevadísimos riesgos de que quiebren completamente los principios de igualdad, mérito y capacidad, adosándose por varias décadas al empleo público local funcionarios sin perfiles profesionales cualificados, lo que tendrá costes directos e indirectos enormes.
  • 2. Tecnificar cada vez más las plantillas de personal ante una Administración Local en la que la profesionalización especializada (nuevos perfiles de puestos de trabajo) y de atención a personas serán esferas de demanda creciente, mientras que los empleos instrumentales entrarán en una inevitable espiral de contracción.
  • 3. Realizar estudios de prospectiva que determinen, por un lado, qué afectación tendrá en la plantilla de personal las jubilaciones futuras en un horizonte de 10/15 años, prever cómo sustituir o amortizar esas vacantes, así como detectar, por otro, cuál será la demanda de servicios públicos que deberá atender el gobierno local en el futuro con el fin de cubrir adecuadamente mediante una gestión planificada de vacantes esos puestos de trabajo (Gorriti).
Los retos a los que se enfrenta cualquier gobierno local en materia de personal son innumerables

  • 4. Afrontar el envejecimiento de plantillas (en algunas entidades locales muy evidente y en otras menos intenso, aunque en todos los casos preocupante), preparando un relevo generacional que sea coherente funcionalmente con las tareas que deberán desarrollarse en los años venideros en los diferentes puestos de trabajo.
  • 5. Llevar a cabo procesos de identificación de ámbitos críticos de conocimientos y destrezas que también inevitablemente se van a perder, como consecuencia principalmente de jubilaciones masivas, y proceder a articular un sistema de gestión ordenada de transferencia de ese conocimiento sin que la organización pase a transformarse de repente en una hoja en blanco.
  • 6. Enfrentarse gradualmente a unos procesos cada vez más intensos de digitalización y de automatización, que preparen el terreno para la implantación gradual de la Inteligencia Artificial, algo que también impactará más temprano o más tarde en la Administración local (Ramió, 2109).
  • 7. Implantar en las organizaciones locales una gestión planificada de vacantes (Gorriti, 2018), que detecte las tareas que se van a automatizar a corto/medio plazo, amortizando aquellos puestos o dotaciones que sea vean más afectados por la automatización de tareas, redefinir asimismo las funciones y tareas de los que se mantenga, y crear, en paralelo, nuevos puestos de trabajo que hagan frente a las necesidades a medio plazo de las organizaciones locales (titulaciones STEM).
  • 8. Fortalecer el perfil de las competencias profesionales de las personas de la organización con la finalidad de que aporten valor añadido (creatividad, iniciativa, innovación, pensamiento crítico, soft skills, etc.), exigiendo tales competencias en procesos selectivos o en la provisión de puestos de trabajo.
  • 9. Estimular la formación y el aprendizaje permanente a lo largo de la vida profesional de los empleados públicos como política central de recursos humanos en las organizaciones locales como medio de adaptación imprescindible a las aceleradas transformaciones derivadas de la revolución tecnológica que se producirán en el ámbito público en los próximos años.
  • 10. Promover un diálogo social estratégico en los niveles locales de gobierno sobre el futuro del empleo público, que prepare a estas Administraciones Públicas para poder adaptarse a la revolución tecnológica que ya se ha iniciado, sin duda, como se ha dicho, la más disruptiva de todas aquellas a las que se ha enfrentado la sociedad contemporánea.

En fin, son solo algunos (e importantes) desafíos, cuyo impacto sobre los gobiernos locales será muy variable en función del tamaño de tales organizaciones. Los municipios pequeños verán todos esos retos como algo lejano o, incluso, distante en el tiempo. Las entidades locales de ciertas dimensiones no podrán orillarlos. En cualquier caso, no conviene perder de vista su existencia. Y, en la medida de lo posible, ir preparando el terreno para que sus efectos colaterales dañen lo menos posible a las organizaciones locales. Aunque cabe ser conscientes de que esa «mirada de luces largas» contrasta con una perspectiva inmediata («de luces cortas»), por cierto muy asentada en la política local, que solo ve los problemas cotidianos que aquejan a cualquier organización pública, que son —para desgracia de todos— los que por lo común concitan las energías e intereses inmediatos de políticos y gestores. Hay que ser realistas.

IV. Decálogo de líneas de actuación

Ideas-fuerza que actúen como meras propuestas o líneas de actuación para preparar, siquiera sea modestamente, un cambio

Al margen de esas hipotecas que representa una visión estratégica poco alimentada en el mundo local que choca siempre contra el muro temporal de 2023, sí que cabe ensayar algunas ideas-fuerza que actúen como meras propuestas o líneas de actuación para preparar, siquiera sea modestamente, un cambio o ayuda al menos a su activación y caminar, así, en la buena dirección. Tal como decíamos, todas estas líneas de actuación se deberían incardinar además en el Objetivo de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, dentro del apartado de Fortalecimiento Institucional (Buena Gobernanza intraorganizativa) de los gobiernos locales. Veamos cuáles son las citadas líneas de actuación:

  • 1. Mirar al futuro y pensar estratégicamente, planificar y preparar las organizaciones para que puedan adaptarse a transformaciones futuras de gran profundidad. Definir los empleos del futuro y preparar a la Administración para ese gradual tránsito. No hacer nada en este punto (esto es, quedarse con los brazos cruzados) es un suicidio.
  • 2. Redefinir sustancialmente los instrumentos de gestión del empleo público, particularmente flexibilizar las relaciones de puestos de trabajo en un marco de rediseño organizativo imprescindible para hacer efectivos los ODS, caminando hacia ofertas de empleo público que se ejecuten en el año natural (a ser posible en seis meses) y acabando así con la interinidad estructural.
  • 3. Optar, donde no haya certezas de que determinados ámbitos funcionales serán estructurales y, por tanto, cubiertos indefinidamente con empleados públicos, por programas temporales, proyectos o misiones, que incorporen talento joven y permitan flexibilidad organizativa, sin hipotecar la organización a un futuro incierto en su demanda de servicios. Las tareas o funciones «eternas» o intemporales de las Administraciones Públicas, también de las locales, están tocando a su fin. Proliferarán tareas y también funciones coyunturales o vinculadas a programas y proyectos.
  • 4. Seleccionar a los mejores perfiles de personas para las Administraciones Locales. Dicho de otro modo: captar talento, no mediocridad. Un error selectivo en las entidades locales, más aún si estas son pequeñas, se paga carísimo y a largo plazo. Las organizaciones públicas deben reclutar a los mejores candidatos, pues esas personas son las que deberán servir a la ciudadanía en las próximas décadas.
  • 5. Dar el valor que merece y el protagonismo debido a la formación y aprendizaje permanente en un contexto de mutación acelerada de las funciones y tareas en las organizaciones públicas. Las organizaciones locales no pueden permitirse la licencia de que su personal se quede obsoleto e inadaptado frente a cambios funcionales que serán profundos.
  • 6. Ofrecer a los empleados públicos locales, siempre que los puestos de trabajo tengan vocación de permanencia,carreras profesionales atractivas basadas en la gestión de la diferencia y el buen desempeño, articulando asimismo una movilidad interadministrativa efectiva. Romper el cantonalismo del empleo público local no depende de las entidades locales sino del legislador. Pero se pueden dar pasos.
  • 7. Reforzar el compromiso ético y la cultura de los valores de lo público en las organizaciones locales, hoy en día preterido o, hasta cierto punto, maltrecho. La formación de acogida debe ser implantada en todas las organizaciones locales, con un fuerte contenido en transmisión de valores.
  • 8. Cabe resituar el papel de los sindicatos en el ámbito de lo público fortaleciendo los poderes de dirección en las organizaciones públicas. Si los gobiernos locales declinan de esta responsabilidad, nada podrán hacer de forma efectiva.
  • 9. Despolitizar al máximo la Administración Local, así como sus entidades del sector público, ycrear, allí donde sea factible, estructuras directivas profesionales. Lo que implica, asimismo, fortalecer profesionalmente las unidades de gestión de recursos humanos con programas de choque que las transformen gradualmente en estructuras que combinen estrategia con gestión.
  • 10. Impulsar políticas de igualdad de género y de diversidad en el empleo público local, que reduzcan gradualmente la discriminación e integren a los diversos colectivos de la comunidad local en las estructuras de personal. El empleo público local debe ir pareciéndose a la sociedad-mosaico que muchas entidades locales representan.

Este decálogo de propuestas podría enriquecerse mucho más aún. Pero si al menos se dan estos pasos (o algunos de ellos), no duden lo más mínimo que sus organizaciones locales mejorarán gradualmente de forma sustantiva.

V. Final

Hay, en cualquier caso, algunas sombras que emborronan el horizonte y pueden dificultar la puesta en marcha de estas medidas sucintamente reflejadas, pues el empleo público es muy sensible a los contextos de crisis, tanto económica como institucional o social. La primera de estas sombras es la inexistencia de un Gobierno central (eternamente en funciones) que impulse una política presupuestaria y las reformas legislativas que son necesarias para adecuar el empleo público local a las necesidades de un entorno rápidamente cambiante y en constante transformación. El marco normativo que rige el empleo público local es, como se ha dicho, obsoleto y disfuncional, creando muchos más problemas que los que debe resolver y dando «munición» a los tribunales de justicia para que se pongan «creativos» (más bien, destructivos) con un sistema institucional local que, en lo que respecta a la gestión de personas, amenaza ruina inminente. Los cantos de sirena políticos que anunciaban la derogación de la LRSAL se han quedado en agua de borrajas. Y esa Ley que se insertó cual cuerpo extraño en la vieja y digna Ley de Bases de Régimen Local, sigue dando quebraderos de cabeza inagotables a responsable políticos y gestores de recursos humanos, a pesar de que se esté incumpliendo en buena medida (no en toda). Estamos, además, regidos aún por los Presupuestos Generales del Estado de 2018, impulsados por el Gobierno entonces del Partido Popular, y hoy en día prorrogados. Eran unos presupuestos dictados aún por un ciclo declinante de la contención fiscal. Hubo, sin embargo, un breve repunte económico que no tuvo reflejo en Presupuesto del Estado alguno, pues muy probablemente (en el mejor de los casos) hasta mediados de 2019 no tendremos aprobados los próximos presupuestos. Seguimos con Presupuestos de crisis y los próximos todo apunta que también lo seguirán siendo, al menos de contención.

El empleo público es muy sensible a los contextos de crisis, tanto económica como institucional o social

En efecto, la segunda sombra, vinculada con la anterior es, sin duda, la anunciada recesión económica que amenaza con castigar a varias potencias europeas de primer nivel como es Alemania y que se contagiará, con mucha mayor fuerza y poder destructivo, sobre economías periféricas europeas como es la nuestra, cuya debilidad para resistir otro embate de crisis financiera puede ser sencillamente letal, aumentando el efecto distorsionador por la ausencia de Gobierno (por nuestra particular seña de identidad institucional de no Gobierno) y por la no aprobación de unos Presupuestos Generales del Estado para 2020 que, en plazo, hicieran frente a ese duro contexto que ya está mostrando sus peores pronósticos (pues cuando los PGE se aprueben, si es que se hace, ya será tarde y la crisis comenzará a devorar los recursos públicos de las administraciones locales, comenzando de nuevo la noria de hacer frente a un nuevo contexto de crisis fiscal cuando aún no se ha cerrado el anterior). Quien piense que esto no afectará a la debilitada y frágil institución del empleo público local probablemente sueña. En efecto, si se confirma como todo apunta la recesión o se entra en crisis, el retorno duro a una tasa de reposición de efectivos bajo mínimos (con todos los efectos disfuncionales que tiene esa figura desarrollar una política eficiente de recursos humanos sobre un empleo público ya paupérrimo y unas plantillas gravemente envejecidas) o la congelación de nuevo de los incrementos retributivos, cuando no la adopción de otras muchas medidas adicionales exploradas en la larga crisis fiscal, esa pretendida continuidad de la política presupuestaria de ajuste implicaría que la salida del túnel de la situación de crisis del empleo público se demore por algunos años más, dejando tras de sí una institución completamente endémica. Sus efectos serán devastadores y lo que salga de allí, si no se adoptan medidas paliativas, puede ser una función pública mucho más debilitada de la que nos dejó como herencia la larga crisis fiscal iniciada en 2008.

Parece obvio que a mayor talento y formación se abonen mejores retribuciones

Y, en fin, la tercera sombra radica en una terrible percepción de la ciudadanía española del falso igualitarismo, que denota un escaso o nulo aprecio por la cultura del mérito y tiene efectos devastadores en su aplicación a la función pública. Recientemente, la Fundación BBVA ha impulsado la elaboración de un Estudio Internacional cuyo título es el siguiente: Valores y actitudes en Europa acerca de la esfera pública. En este importante estudio se comparan las actitudes y percepciones que tiene la ciudadanía de cinco países de la Unión Europea, que ofrecen ciertas similitudes (salvando las distancias) en términos poblacionales. Se trata de Alemania, España, Francia, Italia y el Reino Unido. Pues bien, cuando se analizan cuáles son las percepciones de la ciudadanía de esos países en relación con la «distribución de ingresos», se advierte que «en cuatro de los cinco países analizados (Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido), los ciudadanos consideran que las diferencias en los ingresos son necesarias en función del nivel de formación, posición que se acentúa en el Reino Unido, Francia y Alemania». Parece obvio, por tanto, que a mayor talento y formación se abonen mejores retribuciones, al menos eso es así en las democracias más avanzadas, lo que no es nuestro caso. En efecto, como indica expresamente el Estudio, «España es el único país que se aleja de ese patrón: las opiniones se dividen entre ambas opciones, con ligera ventaja de quienes defienden el equilibrio en los ingresos con independencia de la cualificación». Esa mayoritaria percepción ciudadana que penaliza indirectamente la mayor cualificación y formación sobre un igualitarismo falso tiene su despliegue evidente en el sector público, donde efectivamente las diferencias retributivas tienden a estrecharse y donde, además, está mal visto pagar diferente a quien desempeña las tareas de modo distinto o sencillamente a quien no trabaja. Es un mal dato de ese estudio comparativo que coloca a España en una posición francamente incómoda en relación con otros países. Y ese es probablemente uno de los puntos más críticos que hace del empleo público una institución altamente ineficiente en términos productivos. Convendría repensar profundamente esas equivocadas bases de percepción del problema, pero ello exigiría hacer partícipes de ese diagnóstico a los agentes sociales, algo hoy por hoy impensable. Su bandera «igualitaria» está muy asentada y es fruto de un modelo radicalmente injusto y periclitado.

En cualquier caso, será la política local quien active o desactive tales medidas de reforma, así como «la puesta a punto» de la máquina burocrática, con el necesario impulso de la tecnoestructura. Si no es consciente la política de la trascendencia institucional que tiene el empleo público local, como bien apuntara Javier Cuenca, nada se logrará. Continuaremos perdiendo el tiempo y los recursos. Algo que la ciudadanía responsable nunca perdonará. Y la política se ahogará a sí misma, sin saberlo. Por tanto, manos a la obra. Hay mucho por hacer en lo que afecta a la gestión de personas en las organizaciones locales. Que nadie con responsabilidades públicas lo olvide. Por el bien de todos.

(1)

Sobre esta cuestión es sugerente la lectura que realiza Juan Pro, en su extenso y documentado libro La construcción del Estado en España, Alianza Editorial, 2019, con un tratamiento especialmente atento a las cuestiones relacionadas con la Administración Pública y la burocracia, también al fenómeno local.

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(2)

Ver: https://hayderecho.expansion.com/2019/07/28/una-interpretacion-supremamente-literal-la-sts-828-2019-sobre-policias-locales-interinos-consecuencias-mas-alla-del-problema-analizado/

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(3)

Me refiero a su libro, hasta la fecha no traducido al castellano, Défense de la modernité, Seuil, París, 2018.

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(4)

Si quieren saber lo que es el «precariado» lean los recientes ensayos de Javier López Alós (Crítica de la razón precaria, Catarata, 2018) o de Remedios Zafra (El entusiasmo, Anagrama, 2017), y compárenlo con la pretendida condición «precaria» de los interinos de las Administraciones Públicas.

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(5)

Sobre esta cuestión, puede verse mi entrada «Agenda 2030: Desarrollo Sostenible, Política Municipal y Fortalecimientos Institucional», en el Blog de La Mirada Institucional (https://rafaeljimenezasensio.com/2019/09/15/agenda-2030-politica-municipal-desarrollo-sostenible-y-fortalecimiento-institucional/ )

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