FAQ sobre teletrabajo en las AAPP durante el estado de alarma

Víctor Almonacid

Secretario de la Administración Local y Experto en Derecho Digital.

Capital Humano, Sección Administración / Artículos, 26 de Marzo de 2020, Wolters Kluwer

¿EL TELETRABAJO DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS TIENE COBERTURA LEGAL EN ESPAÑA?

Como antecedentes normativos más importantes, cabe mencionar el Acuerdo marco Europeo sobre Teletrabajo, firmado el 16 de julio de 2002 en Bruselas y el propio Estatuto de los Trabajadores. En efecto, el art. 13 del vigente Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores) define y regula el llamado «trabajo a distancia». Sin perjuicio de que el TRET sería directamente aplicable al personal laboral de la Administración, en el ámbito más global del empleo público, debemos destacar la Orden APU/1981/2006, de 21 de junio, del Ministerio de Administraciones Públicas, por la que se promueve la implantación de programas piloto de teletrabajo en los departamentos ministeriales. En cuanto al Estatuto Básico del Empleado Público (Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público), establece al menos el derecho a la adopción de medidas que favorezcan la conciliación de la vida personal, familiar y laboral. Por último, la Disposición final sexta de la ya derogada Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, recoge una «habilitación para la regulación del teletrabajo», un mandato imperativo para regular las condiciones del teletrabajo en la Administración General del Estado.

Por su parte, en el ámbito normativo autonómico destacó en un primer momento la Ley 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la Función Pública Valenciana, cuya Disposición adicional décima estableció: «La administración de la Generalitat, en el marco del Plan para la Implantación de la Administración Electrónica, y de garantía en el acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, incorporará las fórmulas telemáticas más adecuadas para hacer posible la implantación del teletrabajo. La definición de los ámbitos funcionariales o colectivos en los que pueda ser posible el teletrabajo, en atención a sus características o por las funciones que deban desempeñar, será delimitada reglamentariamente». Dicho desarrollo reglamentario se abordó mediante el Decreto 82/2016, de 8 de julio, del Consell, por el que se regula la prestación de servicios en régimen de teletrabajo del personal empleado público de la Administración de la Generalitat.

En Castilla y León encontramos los Decretos 9/2011, de 17 de marzo, por el que se regula la jornada de trabajo no presencial mediante teletrabajo en Castilla y León, y 16/2018, de 7 de junio, por el que se regula la modalidad de prestación de servicios en régimen de teletrabajo en la Administración de la Comunidad de Castilla y León. En País Vasco tenemos el Decreto 92/2012, de 29 de mayo, por el que se aprueba el Acuerdo sobre la prestación del servicio en la modalidad no presencial mediante la fórmula del teletrabajo por el personal empleado público de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus Organismos Autónomos.

Otras normas autonómicas son el Decreto 45/2013, de 5 de diciembre, por el que se regula la prestación del servicio en la modalidad no presencial mediante la fórmula del teletrabajo para el personal funcionario y laboral al servicio de la Administración General de la Comunidad Autónoma de La Rioja y sus Organismos Autónomos, la Ley 13/2015, de 8 de abril, de Función Pública de Extremadura (art. 50 en relación con el interesante Decreto 1/2018, de 10 de enero, por el que se regula la prestación del servicio en modalidad no presencial en la C.A. de Extremadura), el Decreto 36/2013 de 28 de junio, por el que se regula la modalidad de prestación de servicios mediante teletrabajo en la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia (art. 107 y Orden de 5 de septiembre de 2016), y la Orden de 3 de octubre de 2016, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, por la que se convoca un proyecto piloto experimental de teletrabajo en la Administración Pública Regional de Murcia.

En defecto de normativa autonómica, es de aplicación supletoria al personal funcionario local la normativa estatal, sobre la base de lo dispuesto en los arts. 92 y 94 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL).

En cuanto a esta crisis, y aunque no se recoge inicialmente en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma, unos días más tarde el artículo 5 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, sí regula finalmente el «Carácter preferente del trabajo a distancia».

A mayor abundamiento, el art. 6 del citado Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, indica que le corresponde a los Ayuntamientos la «gestión ordinaria de sus servicios», unos servicios tras de los cuales se encuentran unos empleados públicos que, en la medida de lo posible, deben seguir trabajando desde casa. Y en este sentido debe tenerse igualmente en cuenta el art. 21 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales («Riesgo grave e inminente»).

Y todo ello sin perjuicio de las medidas que tome el Alcalde sobre organización del trabajo en el Ayuntamiento, en el ejercicio de sus competencias al respecto.

¿CÓMO PODEMOS GARANTIZAR LA SEGURIDAD DE LOS ACCESOS Y LAS TRANSMISIONES?

En un escenario de cumplimiento normativo, la entidad local estará en muy buena disposición de garantizar la seguridad de los accesos si cumple con los principios básicos y requisitos del ENS, obligatorio desde enero de 2014.

Por otra parte, el pasado 10 marzo, ante el avance del COVID-19 y la implementación sin precedentes de sistemas de desempeño a distancia, el Centro Criptológico Nacional (CCN-CERT) publica un «Abstract» con medidas de seguridad para este tipo de accesos. La implementación de una solución de acceso remoto es un reto desde el punto de vista de la seguridad y la gestión para cualquier organización. Así lo reconoce dicho «Abstract» publicado por la Capacidad de Respuesta a Incidentes del CCN-CERT, que lleva por título: «Medidas de seguridad para Acceso Remoto». El documento recoge dos soluciones para la implementación de un sistema de acceso remoto seguro en función de las capacidades de la organización. De un lado, la solución basada en la nube que permite un despliegue rápido de una solución de acceso remoto seguro, aunque no se disponga de una gran capacidad dentro de la Organización. De otra, una solución basada en sistemas locales, on-premise, en la que se extienden los límites de la organización más allá de sus instalaciones. En este caso, se despliegan portátiles configurados y bastionados para que puedan utilizar Internet como medio de acceso para acceder de forma segura a los servicios corporativos. Correos electrónicos, salas de reuniones virtuales, conexiones con proveedores o procedimientos de actuación de las personas o equipos con acceso remoto son algunos de los puntos recogidos en el Abstract publicado por el CCN-CERT. Por último, el documento aporta una serie de recomendaciones genéricas para el acceso remoto y dos anexos con todos los detalles de cada una de las soluciones planteadas.

Por último, téngase en cuenta en todo caso el documento de la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial, «Recomendaciones ante ataques de phishing para personal en teletrabajo».

¿CÓMO PUEDE UN AYUNTAMIENTO ORGANIZAR LOS SERVICIOS QUE TRABAJAN EN REMOTO DURANTE EL ESTADO DE ALARMA?

Ya hemos visto que la cobertura legal y tecnológica era preexistente a esta situación, pero no está de más establecer los servicios y las personas que van a trabajar a distancia, mediante Decreto organizativo de Alcaldía. También deberán ponerse a punto los medios. Obviamente será más fácil cuanto mayor sea el grado de implantación previa de los procesos electrónicos en general y del procedimiento en particular. Un Ayuntamiento que ya viene funcionando de forma electrónica y en el que sus empleados tienen cultura digital se adaptará sin ningún problema, y a la inversa. A partir de ahí, lo más importante es la coordinación y la comunicación, a la que nos referimos en una de las preguntas. Pero para asegurar el buen desempeño del teletrabajo resulta imprescindible establecer y asegurar un mínimo de condiciones para cada trabajador a distancia.

¿CUÁL ES EL MÍNIMO NECESARIO DE CONDICIONES MATERIALES, TÉCNICAS Y CONECTIVIDAD PARA TELETRABAJAR?

Tomando como referencia el documento elaborado por el Ayuntamiento de Alzira que lleva por título «Medidas urgentes a adoptar por parte de los empleados públicos del Ayuntamiento de Alzira con el objetivo de realizar teletrabajo desde sus casas y otras medidas para la comunicación con el resto de compañeros del Ayuntamiento.»

Cabe asegurar, por un lado, la comunicación entre los empleados públicos (especialmente de los que se exige un grado de disponibilidad mayor), y por otro, el acceso para teletrabajar:

Dentro de las posibilidades de cada Ayuntamiento, el modelo finalmente aplicable debería asemejarse al descrito, ya que asegura una total funcionalidad. Aunque no resulta excesivamente compleja la instalación de estos accesos, resulta conveniente la ayuda técnica informática para la puesta a disposición de estas condiciones tecnológicas. No obstante todo lo anterior, un modelo de mínimos podría consistir en asegurar el acceso al correo electrónico, así como el acceso remoto a la plataforma o gestor de expedientes o, en su defecto, gestor documental, y así como la posibilidad testada de poder firmar de forma telemática.

¿CÓMO GARANTIZAR LA COMUNICACIÓN Y LA COORDINACIÓN?

Ya hemos visto que es uno de los dos grandes ítems importantes para el buen desempeño del trabajo a distancia. En efecto, una parte imprescindible de este desempeño, pasa por la disponibilidad y la calidad de la comunicación que mantenga con el resto de sus compañeros, especialmente con los de su unidad orgánica. El correo electrónico funcionará exactamente igual que siempre, y se utilizará el institucional (con la extensión de la entidad), salvo que no sea posible. El teléfono también será, preferiblemente, el profesional, de manera que los empleados puedan comunicarse pulsando los números de la extensión. El uso previo de terminales móviles facilitará esta posibilidad. Por último, se aconseja la creación de grupos, obviamente integrados por los compañeros de unidad o los que integran grupos de trabajo, en aplicaciones de mensajería instantánea, teniendo en cuenta que las que presentan la ventaja de ser las más utilizadas son las menos seguras, mientras que para utilizar las que sí lo son probablemente muchos empleados deban darse de alta en las mismas y, tras hacerlo, no estén familiarizados con su manejo. Todo ello sin perjuicio de la posibilidad (y conveniencia) de celebrar videoconferencias en los términos que exponemos a continuación.

¿CÓMO PODEMOS CELEBRAR REUNIONES POR VÍDEOCONFERENCIA CON UN MÍNIMO DE GARANTÍA?

Ante todo cabe observar que no es preciso organizar una reunión de no ser esta necesaria, ya que los otros canales ya indicados pueden dar cabida a la mayoría de las comunicaciones y los flujos de información necesarios para funcionar. En todo caso, se podrán convocar y celebrar reuniones a distancia entre varios empleados utilizando una de las aplicaciones libres que permiten este tipo de reuniones, las cuales en la actualidad son bastantes. Se recomienda decantarse por una de ellas a fin de que todos los empleados se la instalen y se familiaricen en su uso. Es importante la calidad del vídeo y sobre todo del audio. Otro aspecto a tener en cuenta es la posibilidad de grabar la reunión, opción de la que disponen la mayoría de aplicaciones. En cuanto a la celebración telemática de reuniones formales, incluso de sesiones de los órganos colegiados (Junta de Gobierno Local, Pleno), tal posibilidad existe y desde luego es preferible a la celebración de una sesión presencial. No obstante dejamos la explicación legal y material de este supuesto, francamente amplio, fuera de este inventario de FAQ, ceñidas al desempeño del teletrabajo.

¿NOS PODEMOS LLEVAR LOS EXPEDIENTES A CASA?

Todos los expedientes deberían ser electrónicos y por tanto esa posibilidad no existe en la Ley. En caso de no tener implantado el Ayuntamiento el expediente electrónico o de querer trasladar fuera del edificio administrativo un archivo físico de años anteriores, el empleado público será responsable de la pérdida o destrucción del expediente original no digitalizado.

¿QUÉ NECESITO PARA TELETRABAJAR? ¿QUÉ ES UN PC VIRTUAL?

Un entorno cómodo y en la medida de lo posible sin distracciones, y desde luego las herramientas necesarias. Estas podrían consistir en un pack tecnológico simple compuesto por teléfono y portátil, en los que debe estar asegurada la línea y la conexión a Internet. En su caso el lector de tarjeta, salvo que la firma electrónica esté instalada en el equipo o se pueda acceder a la clave centralizada. Es un buen momento para entender el concepto PC virtual. Podríamos definirlo como un software que se instala en un ordenador (o al que se accede desde un ordenador) y que es capaz de emular otro ordenador, pudiendo no sólo acceder al mismo sino ejecutar totalmente su sistema operativo. Expresado de una forma muy simple, es un dispositivo que se hace pasar por otro. Un clon virtual. En cuanto a la conexión, debe ser segura en los términos ya analizados en la correspondiente pregunta. Asimismo, como ya hemos visto en el citado documento del Ayuntamiento de Alzira, para el «teletrabajo del personal de oficinas» se contemplan dos tipos de accesos:

• • Acceso por VPN (Red Privada Virtual)
• • Acceso por VDI (Infraestructura de escritorios virtuales)

¿CÓMO SE TELETRAMITA UN EXPEDIENTE ELECTRÓNICO?

Si el Ayuntamiento dispone de un gestor de expedientes, esto es tan simple como disponer de ese escritorio en remoto, «PC virtual», o un acceso remoto a dicho gestor de expedientes a través de uno de los tipos de accesos referidos en la pregunta anterior. El acceso concreto a las distintas plataformas necesarias para trabajar se realizará a través de la identificación electrónica del empleado público, debiendo disponer de firma electrónica al menos de tipo «avanzada» para realizar trámites. En todo caso, sobre todo en cuanto al certificado o la firma electrónica de los funcionarios y autoridades «con firma» sugerimos llegar al máximo nivel de seguridad más alto, por lo que se precisaría de firma electrónica cualificada, la cual se define como una firma electrónica avanzada que se crea mediante un dispositivo cualificado de creación de firmas electrónicas y que se basa en un certificado cualificado de firma electrónica (art. 3.12 eIDAS). Se puede considerar el equivalente terminológico (y jurídico) de la firma electrónica reconocida regulada en la Ley de Firma Electrónica aún vigente. En principio requiere de un dispositivo (token). Esta cuestión, no obstante, no debe preocuparnos en exceso, porque si el empleado dispone de la tarjeta física que se inserta en el lector, ya posee este tipo de firma, mientras que si no es así resulta difícil, sobre todo en este momento, atacar la validez de los expedientes y documentos así tramitados. Las posibles irregularidades relacionadas con el tipo de firma quedan, a nuestro juicio, por debajo del umbral de la anulabilidad, toda vez que es comprobable en todos los casos que el firmante es el firmante, lo cual verifica la validez formal del documento.

¿CÓMO PODEMOS MEDIR EL RENDIMIENTO DE UN TRABAJADOR A DISTANCIA?

Una vez puestas a disposición de los trabajadores las condiciones técnicas necesarias, el teletrabajo no debería ser muy distinto al teletrabajo. Esto quiere decir que, desde la responsabilidad de cada empleado público y una vez garantizado ese entorno adecuado para el correcto desempeño, las tareas realizadas a distancia no deberían diferir de las ejecutadas presencialmente, salvo evidentemente en lo que respecta a determinados puestos de trabajo que se caracterizan por elementos presenciales, como los de atención al público (la cual, por cierto, también se puede articular de manera telemática). Es cierto que nunca se implantó, salvo excepciones, la famosa evaluación del desempeño. Tampoco el trabajo por objetivos (que no es exactamente lo mismo aunque a menudo se confunden), pero no cabe duda de que, a pesar de todo, el teletrabajo evidencia mucho más que el presentismo algunos casos de incumplimiento flagrante de funciones, no porque dicho incumplimiento haya comenzado ahora, sino porque la realización de tareas telemáticas, fácilmente comprobables, ha «sacado del armario» los perfiles menos productivos. Por eso no nos sorprendió demasiado, aunque entiendo que resulte curiosa, la pregunta que nos hicieron de si es posible abrir un expediente disciplinario a un empleado público durante un estado de alarma. Evidentemente es posible, pero entendemos que no es una prioridad en este momento. Los cambios organizativos vendrán después, pero es cierto que está bien ir tomando conciencia de lo que no funciona bien.

En el extremo opuesto, podemos “pecar” de exceso de celo, ya que el trabajador a distancia puede llegar a pensar que el teletrabajo le obliga a mantener una disponibilidad continua, o incluso inconscientemente puede llegar a comportarse como si esto fuera así. Las horas teletrabajadas son además muy productivas, por lo que el descanso es tanto o más necesario. Este riesgo aumenta con la actual situación de confinamiento, por lo que es importante recordar que existe el derecho a la desconexión digital en el ámbito laboral, regulado en el art. 88 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.

¿ES POSIBLE EL EJERCICIO TELEMÁTICO DE FUNCIONES RESERVADAS?

Ante todo debemos indicar que las funciones reservadas son, en cierto modo, servicios mínimos. Así lo indica el informe “Pautas para el ejercicio telemático de las funciones reservadas a Habilitados Nacionales”, elaborado por el Consejo General de COSITAL. "Según el art. 92. bis de la LBRL, son funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones locales, cuya responsabilidad administrativa está reservada a funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional:

• • a) La de Secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo.
• • b) El control y la fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, y la contabilidad, tesorería y recaudación.

Es cierto que no cabe equiparar conceptualmente «servicio mínimo» con «función pública necesaria», pero resulta prácticamente imposible sostener que durante la duración de un estado de alarma la necesidad de estas funciones públicas desaparece.

Por otra parte, y aunque una de las medidas decretadas sea la suspensión de plazos, no cabe duda de que la situación excepcional provocada por el estado de alarma exige el dictado o la tramitación de actos administrativos y otras actuaciones administrativas de urgencia, tales como Decretos de Alcaldía internos (para la regulación de cuestiones organizativas) o externos (para ordenar la convivencia ciudadana), la tramitación de contratos de emergencia (art. 120 LCSP), y otras medidas a las que se refiere la D.A.3ª del Real Decreto 463/2020. En definitiva, los funcionarios que ejercen las funciones de secretaria, intervención y tesorería, deben estar totalmente disponibles.

A partir de ahí cabe responder afirmativamente a la posibilidad de ejercer dichas funciones por medios telemáticos, ya que, de facto, se venían ejerciendo por medios electrónicos. A nivel normativo, ya la Disposición Adicional 8ª del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo regula el ejercicio electrónico de las funciones reservadas. A nivel técnico, no debería resulta difícil de articular si en la respectiva Entidad Local fuera posible, previamente a esta crisis, el ejercicio electrónico, y por extensión telemático (electrónico y «a distancia»), de las funciones reservadas, porque aunque no cabe duda de la cobertura legal (máxime en estas circunstancias), esta modalidad de desempeño requiere un mínimo de tecnología. En efecto, el desempeño de las funciones reservadas a distancia requiere de un grado de implantación notable de los medios electrónicos, tal y como vamos a desarrollar en las siguientes cuestiones. Habida cuenta de que la efectividad legal de los últimos aspectos de las Leyes 39 y 40 se derivaron finalmente hasta octubre de este mismo año, se puede afirmar que en este instante la necesidad coyuntural coincide totalmente con el cumplimiento legal, por lo que, si aún no se dispusiera de dichos medios, cabe reivindicarlos vivamente.

Por último, pero no menos importante, todos los empleados públicos (no sólo FHCN) debemos limitar nuestros movimientos al mínimo indispensable durante la duración del estado de alarma, ya que el motivo de su declaración es una emergencia vírica provocada por una pandemia. Es cierto que el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 no hace referencia, finalmente, al teletrabajo, pero visto que según su art. 6 le corresponde a los Ayuntamientos la «gestión ordinaria de sus servicios», estos podrán, y en nuestra opinión deberán, organizar estos servicios de la manera más racional y eficiente, desde luego, pero anteponiendo la salud y la seguridad de las personas a cualquier otra circunstancia, por lo que recomendamos encarecidamente implantar, en la medida de lo posible, el teletrabajo para el máximo de empleados que sea posible, no sólo para los FHCN.

¿CÓMO ORGANIZARSE EL TRABAJO PARA SER PRODUCTIVO TRABAJANDO DESDE CASA?

Lo ideal es reproducir en la medida de lo posible las condiciones del entorno físico del lugar de trabajo. Si en nuestra casa disponemos de un despacho, o de una sala o habitación que podamos hacer servir como tal, ese es nuestro lugar. Como indicábamos, el entorno debe ser confortable y lo más alejado posible de las distracciones, algo que somos conscientes de que no es fácil lograr en este momento de confinamiento de toda la familia. Por lo demás, es importante mantener las rutinas habituales, especialmente las relacionadas con el cumplimiento de horarios. Por supuesto se recomienda levantarse a la misma hora de siempre y comenzar a trabajar también a la hora habitual, cumpliendo el horario habitual, reproduciendo incluso la pausa para el café. Un detalle «psicológico» es vestirse como si uno fuera a salir de casa, aunque no lo haga. Pensamos que este planteamiento es el mejor para teletrabajadores «novatos», que en este momento son la mayoría. En un nivel más avanzado, el trabajador ya ha aprendido a responsabilizarse de sus quehaceres incluso prescindiendo del horario. Si el empleado es capaz de organizarse y controlar entornos más caóticos cumpliendo igualmente su cometido, no debe haber problema.

ME SIENTO CULPABLE POR NO IR A TRABAJAR, ¿CÓMO GESTIONO ESTA SENSACIÓN DESAGRADABLE?

Sorprende ver estos días a «personal de oficina» fotografiándose en su mesa o despacho habitual, quizá queriendo mostrar una absurda valentía o implicación. No es el momento de ser políticamente correcto, sino de hacer lo correcto. Un empleado público con vocación de servicio público debe tener interiorizados conceptos como el interés general. Es importante seguir trabajando, desde luego, y como hemos visto se puede mantener un rendimiento óptimo, pero aún lo es más no generar movimientos innecesarios a fin de no contagiarnos y no contagiar a otros. La salud y la vida de las personas es el principal bien jurídico a proteger. Pensamos que es una irresponsabilidad en este momento desplazarse a la oficina, y peor aún hacer que otros se desplacen, salvo que fuera absolutamente imprescindible o el empleado se dedicara a servicios públicos «de primera línea», como los sanitarios o los policiales.